阻碍工程总承包发展的突出问题及对策

中国石油和化工勘察设计协会理事长，中国勘察设计协会副理事长兼建设项目管理和工程总承包分会会长 荣世立

工程总承包是国际上通行的建设项目组织实施方式之一，是业主将工程项目的设计、施工或者设计、采购、施工等多阶段工作发包给一家承包商，由该承包商依照合同完成工程建设任务的承包模式。其主要特点是：第一，对总承包商的要求高。国际上承担工程总承包的企业一般是设计主导的以实施工程项目为基础的专业化工程公司。这类公司具有很强的工程项目前期咨询、设计、采购、项目管理服务以及工程总承包能力。第二，施工分包。工程总承包商一般将施工分包给若干专业施工承包商，并依照合同对项目的进度、费用、质量、安全等实施全面管理。第三，业主聘请顾问公司。对于大型复杂项目，业主一般委托一家工程顾问公司代表业主管理工程总承包商，工程顾问公司往往都是在工程总承包的基础上发展起来的工程咨询公司。第四，市场十分成熟。除某些西方业主要求采用自己的合同文本外，多数业主广泛采用FIDIC合同条款。

我国自上世纪80年代开始探索以设计为主导的工程总承包，首先在化工行业取得成功，之后在全国加以推广。为贯彻落实中共中央国务院《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（中发〔2016〕6号）、住房城乡建设部《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市〔2016〕93号）等文件精神，浙江、上海、福建、广东、广西、四川、湖北、湖南、吉林等多个省、市（区）自2016年开始工程总承包试点，形成了全面推进工程总承包的态势。虽然工程总承包推广力度逐步加大，但是阻碍工程总承包发展的问题依然十分突出，主要表现在以下三个方面：

1.工程总承包企业能力不强。我国建筑市场分工较细，一个工程项目一般需要工程咨询（投资）、工程勘察、工程设计、工程造价、招标代理、工程监理、工程施工等七类企业完成，如果不对现行设计、施工企业进行体制、机制和功能性改革，原有企业的组织构架、文化理念、管理制度、人才结构等无法和工程总承包相匹配，任何一个企业都难以适应承担工程总承包的要求。

2.缺少培育大型国际型工程公司的政策支持。尽管1999年原建设部印发了《关于推进大型工程设计单位创建国际型工程公司的指导意见》的通知（建设[1999]218号），国务院印发了《国务院办公厅转发建设部等部门关于工程勘察设计单位体制改革若干意见的通知》（国办发［1999］101号），要求勘察设计单位通过深化改革，可以转换成具有工程总承包能力的工程公司，但是国家层面缺少政策引导，推进力度大大减弱，多数企业保持设计院体制和功能。

3.工程总承包配套政策法规不完善。工程总承包不同于施工总承包，现行政策法规依然难以适应工程总承包的发展，导致工程总承包项目无章可循。现行招标投标细则对工程总承包项目缺乏针对性；相关政策文件中市场准入条件不具体；工程总承包项目经理上岗缺少职业标准；政府监管和财税政策不配套；政府投资项目如何实行工程总承包没有统一规定等等。

推行工程总承包模式是促进我国建设项目管理在业务模式、市场主体等方面与国际接轨的客观要求，也是积极打造现代工程咨询和建设队伍、服务“一带一路”经济发展的客观要求。建议国家加强建设工程项目管理顶层设计研究，完善工程总承包配套政策，大力培育具有工程总承包能力的国际型工程公司。第一，按照建设项目的客观需求进行全过程立法和配套政策调整，将包括工程总承包在内的多种业务模式纳入法规体系，有效引导企业创新发展、绿色发展、安全发展、高质量发展；第二，统一政府投资项目管理模式，明确投资主体、市场主体和监管主体的不同责任，按照市场原则运作工程总承包；第三，建立企业工程总承包能力评估标准，通过企业深化改革和自我完善，不断提高工程总承包和项目管理服务能力，努力造就一批具有国际视野的大中型工程公司；第四，鼓励行业协会以《建设项目工程总承包管理规范》为依据，开展工程总承包项目管理水平评价，努力促进工程项目管理水平的不断提升；第五，建立工程总承包项目经理能力标准，努力促进项目经理向职业化发展。

来源：中国建设报