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未来中国PPP的“天象”应该怎样描绘?


发布日期:2017-02-24 13:56:39 浏览量:841 信息来源:

作者:王 强

 

中国PPP不是诞生于“钱荒”,而是诞生于“钱漫”时代,所以会出现大量的各种类型的项目,这与其他国家PPP之背景有很大的不同。如果在资金泛滥的条件下,任由低水平的地方融资平台无序发展,那么更大的危机或灾难就在后面。中国在这样的背景下推出PPP,正好说明PPP不仅仅是融资方式,更是一种管理融资的方式。管理就需要具备能力。管理能力就不外乎来源于政府、市场和社会。政府的管理能力需要职能转变和治理水平提高,具体而言就是政府发包项目和监管项目的能力。市场的管理能力最终依赖于市场体制和制度的建立与完善以及社会资本专业能力的提高。社会的管理能力得益于公众能够对PPP项目、政企双方真正起到监督管理的作用。因此,中国的PPP还要承担更大的、更加重要的责任和使命,所获得的边际效应和制度红利将会远远大于其它国家。这是笔者经过三年的观察、比较和体会而得到的基本结论。

那么,未来中国PPP的天象应该怎样描绘呢?笔者认为,中国PPP的发展图景至少应该呈现如下五大基本构想。而且这样的“天象”所展现的不仅是在2017年,而是三年、五年或是更长久的时间跨度内。

其一:始终将制度建设和能力建设置于首位

不知是出于何种社会心理,对于一种新生事物,人们往往在开始时总会津津乐道于其不足,PPP也是一样。虽然现在我国PPP市场有点乱,但是终有“大治”的一天,这就离不开制度和能力建设。制度和能力建设,现在看来,是各国PPP进程中关键一环。英国PPP为什么只有几百个项目,就是因为英国PPP主要是中央政府推动的,地方政府的能力始终跟不上。所以,尽管PPP项目落地很重要,但更加重要的是背后的制度和能力建设。制度和能力建设是当今国际PPP的主要命题,这个进程在联合国、世界银行和PPIAF的推动下正在展开。制度和能力建设要先于PPP项目提出和落地的速度。只有这样,中国PPP才能行稳致远。

其二:推进循序渐进的、差别化、区域化的PPP政策

既然PPP不仅仅是融资,那么就不应该把融资作为推动PPP的主要目的,甚至是唯一的目的,而是要将制度与能力建设当作推动PPP的核心要义。目前,我国PPP市场和项目的空间布局是东部发达省市少,西部欠发达省市多。现在以某些东部富裕城市为代表的当地政府和企业普遍认为,自己不缺钱,为什么还要搞PPP?在制度和能力建设的框架下,这样的说法是错误和落后的。可以这样说,PPP下的制度和能力建设与上海自贸区的建设同等重要。PPP是当前我国建立和完善市场经济体制,调整政府职能和市场关系的重要载体。如果在新一轮公共建设与公共服务中与PPP擦肩而过,那么几年下来,地方政府的管治能力,和市场对接的思维和能力与其它省市相比就会落后下来。所以,未来中国PPP的区域市场空间还要做适当调整,要改变一下思维,否则仍然得不到市场响应。要鼓励东部发达省市积极实践PPP,因为政府的能力也强,广大干部的水平也高,经济环境和城市信用也好,金融市场也相对发达,地方企业的专业水准也较全面,推行PPP具有得天独厚的条件。而西部欠发达地区,推行PPP还是要谨慎,不能硬来,要以中央政府的转移支付和发行债券为主,快速弥补基础设施和基本公共服务的欠账。在逐步改变意识,提升理念,提高能力的基础上,渐进式开展PPP项目试点,同时建立PPP跨区域、政府间交流机制,东部地区尽快为西部地区树立榜样,培养人才和队伍。

其三:推动全行业转型、升级和高端化

在PPP到来之前,基础设施和公用事业往往被称之为基建行业,主要搞的就是基本建设,说白了就是施工,与民工、包工头甚至是暴发户存在千丝万缕的关系。这在英国也是如此,施工承包商往往脱胎于广大的劳动人民。英国PPP开始以后,施工企业首先与设计机构联姻,并逐步向管理、咨询、运营和服务延伸,最终成为著名的建筑承包商和运营服务商。更为重要的是,PPP带来了融资,资本立刻成为传统的基建行业的重要组成部分。金融家与工程家相结合,传统的基建行业树立了资产思维、服务思维、整合思维和政策思维,PPP成为未来基建行业的基本业态。在国际市场上,我国的建筑承包商就会跃升为PPP承包商,这对全行业的转型、升级和迈向高端化有极大的好处。政府的行业主管部门与行业协会应该鼓励、推动这一进程。

其四:鼓励本地国有企业和平台公司转型、转制、开放本地市场

企业能力是PPP项目成功的保障。我国基础设施和公用事业行业长期以来在国有和计划经济体制下运行,民营企业的专业力量总体上看较为薄弱,央企的能力也往往集中在施工方面,短时间内也难以转变。真正具有全面的建设、运营保障和服务能力,外加融资功能的还是在地方国企,甚至连带上地方融资平台。这些企业人才最为集中,经验最为丰富,技能最为完备,但问题是这些企业往往不愿意出来,只满足于自己的一亩三分地。这些企业不出来,不利于我国PPP项目专业建设、运营和服务水平的快速提升,反而间接造成了各地PPP项目低价中标的乱象。安于小富,失了大义。要晓之以义利,鼓励这些企业打开思想的枷锁,走出本地,走向更大的市场,为中国PPP输出人才、经验和团队。融资平台更不能不分青红皂白,关门大吉,要积极采取对策,鼓励加快转型和转制,最终促使他们成为中国基础设施投融资体制改革中一支重要的力量,而不是徒作壁上观,等待消亡。

其五:继续汲取国外PPP的认识、经验和教训,为“一带一路”服务

最后,还是要积极、努力、虚心和深刻地向外国先进经验学习,不要总是简单地认为,外国的月亮照不到中国的土地上,而喜欢用中国特色来搪塞,不能作井底之蛙。近三十年来,包括英国在内,全世界在基础设施PPP领域里取得了全面的、深入的、细致的学术和实践成果,这些成果还在不断扩大。国外也出现过特许经营和PPP之争,有的国家居然真有特许经营和PPP两部法律。要继续认真汲取国外PPP的认识、经验和教训,但并不是简单的文献翻译,还是要咀嚼、吸收后再反哺出来,要让世界PPP真正成为中国PPP的一部分。这方面还有更加深层次的战略内涵。中国企业要成为“一带一路”上的PPP承包商,当然要向当地学习,遵守PPP国际规范,而不能简单强调“中国特色”。

(作者系上海城投战略企划部高级主管 国家发改委PPP专家库定向邀请专家)

来源:建筑时报