中国PPP制度和政策设计的基本逻辑

作者：王强

回顾三年来出台的PPP制度和政策的主要脉络，最后会发现所有的考量都指向一个核心，那就是政府和市场的关系和边界。简而言之，就是在一个基础设施项目上，政府和企业的职责定位是什么，各自应该伸出什么手，各自的手又应该伸得多少长，谁的手先出还是后出，两者如何交手，又如何握手。

43号文提出了国有企业到底能不能承担政府项目融资的命题，60号文（关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见）吹响了政府基础设施和公用事业领域推行市场化改革的号角，113号文（财金〔2014〕113号文 政府和社会资本合作模式操作指南）明确了PPP项目中政府和企业的操作流程，      《基础设施和公用事业特许经营管理办法》确立了基础设施项目上政府吸引社会资本的原则和工作重点。去年由国务院颁布的《投资体制改革的决定》更是确立了企业的投资主体地位，并提出了完善政府投资体制，规范政府投资行为和转变政府管理职能的坚定要求。甚至包括倍受关注的PPP项目下的土地制度、园区和特色小镇开发模式，背后都涌动着政府和市场关系的影子。直至最近由国家发改委、证监会联合印发《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目资产证券化相关工作的通知》，推动成熟PPP项目资产证券化，这就直接打通了基础设施市场化的督脉，为下一步完善、细化PPP的各项制度打下了基础。所以，回顾这三年，没有哪一个领域如同基础设施和公用事业那样，改革得那么深刻、那么迅猛，那么受到广泛关注。

在实践方面领先于理论研究和制度构建的地方就更多了。虽然PPP之初，各地“初生牛犊不怕虎”，推出了大量的、各种类型的项目，并且“叫好不叫座”等质疑之声不断，但是企业生存、地方发展、行业创新的需求远远盖过了各类争议，中国大地再次演绎了“实践是检验真理的标准”的光辉论断。虽然对融资平台模式仍然存有依恋，但是不少地方政府还是在勇于探索，地方国有企业纷纷在探寻转型之路，各种创新融资方式和渠道被不断挖掘出来。特别是PPP为我国传统的建筑行业和市政公用行业的转型升级，进而走向高端化指明了方向。传统国有施工企业与各类资本嫁接，并主动延伸产业链，提升研发、设计和运营能力。随着“天义三叹”的声音广为接受，两部委三次示范项目的落地比例逐步提高，项目的规模走向合理，项目的边界愈加清晰，项目的机制更为灵活，中国PPP的“轻舟”已真正开始“过万重山”。

（作者系上海城投战略企划部高级主管 国家发改委PPP专家库定向邀请专家）

来源：建筑时报